Inspiratiebrief december 2022 - Grondbeleid 's Hertogenbosch

In deze inspiratiebrief gaan we in op de wijze waarop het grondbeleid optimaal kan bijdragen aan gewenste ruimtelijke ontwikkelingen en andere beleidsdoelen. Een recent rapport van de Rekenkamercommissie (Rkc) van ’s-Hertogenbosch vormt hiervoor de aanleiding. Welke aanbevelingen doen zij en hoe is dit van toepassing op de Zwolse situatie?

Welke vormen van grondbeleid bestaan er?

Grondbeleid kan ingezet worden om ruimtelijke doelstellingen (bijvoorbeeld op het gebied van wonen, werken en maatschappelijke voorzieningen) te realiseren. Gemeenten kunnen hiertoe zelf gronden verwerven en, na eventuele bestemmingswijziging en/of fysieke maatregelen, verkopen aan ontwikkelende partijen (actief grondbeleid). Gemeenten kunnen er ook voor kiezen de verwerving en uitgifte over te laten aan marktpartijen maar daarbij wel kaders mee te geven (passief of faciliterend grondbeleid). Ook tussenvormen zijn mogelijk (publiek-private samenwerking). In Zwolle worden zowel actief grondbeleid als faciliterend grondbeleid toegepast (situationeel grondbeleid). Een voorbeeld waar actief grondbeleid wordt toegepast is Stadshagen; een voorbeeld waar faciliterend grondbeleid wordt toegepast is de Spoorzone.

De maatschappelijke effecten van het grondbeleid

Van oudsher kent (de rapportage over) het grondbeleid vooral een financieel karakter. Dit is in Zwolle ook het geval: de Meerjaren Prognose Vastgoed  (MPV) – waarmee jaarlijks verantwoording wordt afgelegd aan de raad over het gevoerde grondbeleid – is puur financieel van aard. De behoefte aan inzicht in de maatschappelijke effecten neemt met de jaren toe, ook in Zwolle. In november 2021 besloot de gemeenteraad daarom om nader te laten onderzoeken hoe maatschappelijk rendement/inzicht in maatschappelijke effecten van gebiedsontwikkelingen, integraal in de totale gemeentelijke beleidscyclus kan worden afgewogen, verantwoord en gerapporteerd. Daarbij werd ook besloten om de grondslag van de MPV in stand te houden. Dat wil zeggen dat de MPV alleen gericht blijft op de financiële verantwoording van de grondexploitatie van de gemeente.

Ook in andere gemeenten krijgen de maatschappelijke effecten van grondbeleid steeds meer aandacht. De gemeente Eindhoven loopt hierin voorop. ‘Meervoudige waardecreatie’ staat daar in het grondbeleid “Koersen op waarde” centraal. Er wordt gerapporteerd over zowel de gemeentelijke grondexploitaties als de private ontwikkelingen en daarbij wordt inzicht gegeven in zowel de financiële als de maatschappelijke effecten.

Onderzoek Rkc ’s-Hertogenbosch naar gemeentelijk grondbeleid

De Rkc ’s-Hertogenbosch heeft onlangs een onderzoek uitgevoerd naar het gemeentelijk grondbeleid. De centrale vraag in het onderzoek luidt: “Welke kaders in termen van ambities en doelstellingen zijn door de raad aan het grondbeleid gesteld en in welke mate wordt hieraan invulling gegeven?” Als onderdeel van het onderzoek is gekeken naar ‘best practices’ bij vijf andere gemeenten, waaronder Zwolle.

De Rkc ’s-Hertogenbosch constateert dat ruimtelijke doelen en kaders worden gesteld in het sectorale beleid en niet in het grondbeleid. In de sectorale beleidstukken wordt ook geen verband gelegd met het grondbeleid. Hierdoor wordt de raad niet optimaal in positie gebracht om invloed uit te oefenen.

De impliciete aanname is dat het grondbeleid beoogt bij te dragen aan doelstellingen uit het sectorale beleid, op bijvoorbeeld het gebied van wonen, duurzaamheid, economie, etc. Het is echter niet vast te stellen in welke mate grondbeleidskeuzes bijdragen aan de gestelde maatschappelijke doelstellingen. In de eerste plaats ontbreken  startdocumenten waarin een verband wordt gelegd tussen de inzet van het grondbeleid en de te bereiken maatschappelijke doelen. Bovendien vindt ook tijdens de ontwikkeling van een project geen monitoring plaats op eventueel maatschappelijk doelbereik.

Met name bij grotere projecten (vanaf 50 aantal woningen) geeft de Rkc in overweging om de raad vroegtijdig in stelling te brengen (dus bij aanvang van een project) en om in een startdocument de revelante keuzes in het grondbeleid te onderbouwen. Daarnaast doet de Rkc de aanbeveling om ook over het maatschappelijk belang of rendement van een ontwikkeling expliciet te rapporteren en om de jaarstukken voor de raad toegankelijker en inhoudelijker te maken door daarin ook te rapporteren over doelbereiking van de projecten.

Vergelijking met Zwolle en andere gemeenten

In het onderzoek is een vergelijking gemaakt met het grondbeleid in vijf vergelijkbare gemeenten, namelijk Amersfoort, Nijmegen, Breda, Tilburg en Zwolle. Geconstateerd wordt dat geen van de gemeenten fundamenteel andere keuzes maakt: er wordt vooral gerapporteerd over de financiële effecten en inzicht in de bijdrage aan maatschappelijke doelstellingen ontbreekt veelal. Dit dus in tegenstelling tot het eerder in deze brief genoemde voorbeeld van de gemeente Eindhoven.

Als opvallendheid in Zwolle wordt de “enorme grondpositie” genoemd. In de beschrijving wordt weergegeven dat de grondpositie niet bepalend is voor het tot ontwikkeling brengen van gronden; de gewenste ontwikkelingen zijn leidend. Verder wordt toegelicht dat er wordt gewerkt aan een zogenaamd (maatschappelijk) ‘Ambitieweb’. Dit is ook aangekondigd in de beslisnota ‘Toekomst grondbeleid Zwolle’ waarover de raad op 29 november 2021 een besluit nam. Middels dit Ambitieweb moet gerapporteerd gaan worden over niet alleen de financiële stand van zaken, maar ook over het maatschappelijk doelbereik van het project.

Van de andere gemeenten worden ook enkele ‘best practices’ getoond. Zo beschikt de gemeente Nijmegen over een informatiedashboard voortgang grote projecten en kan de raad in Breda zicht houden op de voortgang van de verschillende projecten via een digitaal raadpleegbaar managementsysteem.

Wat betekent dit voor Zwolle?

In het rapport wordt geconcludeerd dat de rapportage en daarmee inzichtelijkheid van de maatschappelijke meerwaarde van het grondbeleid in ’s-Hertogenbosch tekortschiet. De gemeenten die in de vergelijking zijn meegenomen, waaronder Zwolle, maken geen fundamenteel andere keuzes. Dat maakt dat de conclusies en aanbevelingen in het rapport ook van toepassing kunnen zijn voor de Zwolse situatie. Ook de ‘best practices’ van andere gemeente kunnen leerzaam zijn voor Zwolle.

In november 2021 besloot de raad van Zwolle al om nader te laten onderzoeken op welke wijze (inzicht in) maatschappelijke effecten van gebiedsontwikkelingen, integraal in de totale gemeentelijke beleidscyclus kunnen worden afgewogen, verantwoord en gerapporteerd. De raad is nog in afwachting van de uitkomsten van dit nadere onderzoek en van een voorstel van het college in deze. Het onderzoek van de Rkc ’s-Hertogenbosch onderstreept nogmaals het belang ervan en kan bij de beoordeling en besluitvorming daarover van nut zijn.