Tijdlijn

De context 

Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en ondersteuning aan inwoners om zo lang mogelijk zelfstandig te kunnen blijven wonen. Een deel van deze taken is overgenomen van de Rijksoverheid. Dit is de decentralisatie. De gemeente kreeg veel zorgtaken. De geldstromen aan gemeenten voor die taken werden uiteindelijk ook eenvoudiger ingericht. Gemeenten kregen één budget dat verdeeld werd via het gemeentefonds. Ze hoefden over de besteding van de gelden geen verantwoording aan de Rijksoverheid meer af te leggen.  

Het doel van de decentralisatie was om zorg en participatie dichter bij de inwoners te organiseren. Dit was in de ogen van de Rijksoverheid efficiënter. Om die reden is in 2015 al direct 10-20% gekort op de overgedragen budgetten. Gemeenten kregen dus minder geld voor dezelfde taken als die het Rijk eerder uitvoerde. 

In de eerste jaren 2015 en 2016 werd keihard gewerkt om iedereen de zorg te geven die ze gewend waren. De sociale wijkteams werden samengesteld vanuit verschillende organisaties.  

Hoewel voor de inwoners weinig veranderde, was de verandering voor de gemeente groot. De sociale wijkteams speelden een belangrijke rol en werden samengesteld uit een verzameling van bestaande organisaties. Systemen zoals inkoop en ICT werden ingericht.  

De eerste scheurtjes 

Eind 2016 kwamen de eerste signalen over financiële tekorten. De implementatie en transitie waren nog in volle gang. Maar de kortingen op de overgedragen budgetten waren al voor een belangrijk deel in de begroting verwerkt. De eerste tekorten werden nog met incidentele middelen afgedekt, maar in maart 2018 werd de gemeenteraad geïnformeerd over een structureel tekort op het sociaal domein.  

Bijsturing was nodig. De gemeenteraad stemde in juli 2018 in met de ‘Interventies sociaal domein’. Het ging om 17 interventies, verdeeld over jeugdzorg, Wmo en participatie met daarnaast enkele sociaal domein brede interventies. Deze maatregelen waren vooral financiële ingrepen in het bestaande en aanpassingen van de uitvoering. De inkoop van huishoudelijke hulp en begeleiding werd van uren omgezet naar trajecten en jeugdgezinswerkers (POH’ers) kwamen in de huisartsenpraktijk. Die laatste twee waren succesvolle interventies en daadwerkelijk inhoudelijk gedreven (systeem)veranderingen. Tot en met 2023 moesten de maatregelen een besparing van € 11,1 mln opleveren. Ze leverden t/m 2019 een besparing op van € 5,4 mln. Niet alle interventiemaatregelen sloegen aan. 

De aanleiding van het programma 

Het verhaal van de Hervormingsagenda begon met het inzicht dat de resterende financiële opgave van € 5,7 mln niet met alleen interventiemaatregelen opgelost kon worden. Het college besloot daarom voor een hervorming van het sociaal domein te gaan.  Er was meer nodig. Een meer gebundelde aanpak in plaats van losse interventies. Een programma dat voor de gewenste hervormingen zou zorgen. De Hervormingsagenda.  

De start 

We begonnen in 2019 met een aantal resterende interventies en een leeg vel. Vanuit de drie wetten ontstonden 6 inhoudelijke sporen. Vanuit de gedachte dat we eerst iets binnen de wetten te doen hadden, voordat we alles integraal konden benaderen en uit zouden komen bij een integrale gezinsaanpak (spoor 6). 

De sporen kregen trekkers. Een eerste schets van de beoogde doelen en resultaten kreeg vorm in het visiestuk van de Hervormingsagenda. Met dat inhoudelijke kader werden de overgebleven interventiemaatregelen herijkt en nieuwe besparingsrichtingen toegevoegd. In de eerste rapportage in 2020 hadden alle trekkers hun sporen uitgewerkt en toegelicht. Tijd om aan de slag te gaan. 

Externe invloeden 

Drie maanden na de start van het programma gingen we in lockdown. Af en aan liepen de coronamaatregelen door tot begin 2022. De meeste aanbieders hadden hun handen vol aan het bieden van zorgcontinuïteit binnen de gestelde maatregelen. Hun hoofd stond niet naar hervormen. Corona had ook invloed op het betrekken van partners en andere stakeholders. Een groot aantal geplande bijeenkomsten kon niet doorgaan. Gelukkig werden online bijeenkomsten al snel gemeengoed, maar het bleef behelpen. 

Ook de vluchtelingenstroom vanuit Oekraïne, heeft de gemeente veel tijd en capaciteit gekost. De urgentie was groot en ook de partners in de stad zijn hier druk mee bezig geweest. 

De onzekerheid die Corona en de toenemende instabiliteit in de wereld met zich meebracht, heeft de meerdeling in de samenleving versterkt. De verschillende oorlogen hadden invloed op o.a. energieprijzen en versterkten de inflatie. Daardoor kwamen meer mensen in financiële problemen en werd bestaansonzekerheid voor steeds meer mensen een dagelijkse realiteit. 

De Rijksoverheid had ook grote invloed op de hervormingen. Landelijk hadden vrijwel alle gemeenten te maken met financiële tekorten. Voortdurend werden aanpassingen gedaan in de afspraken tussen Rijksoverheid en gemeenten. Zo wil de Rijksoverheid de regionale middelen voor beschermd wonen door decentraliseren naar gemeenten. Dit betekende voor Zwolle een forse extra besparingsopgave. Maar vervolgens is het hiermee samenhangende verdeelmodel nu al in jaren uitgesteld en inmiddels controversieel verklaard.  

Andere voorbeelden zijn het woonplaatsbeginsel jeugd, landelijke hervormingsagenda jeugd, abonnementstarief Wmo en nieuw beschut werk. Hoewel de inhoudelijke hervorming in Zwolle gewoon door is gegaan, hebben dit voortdurende uitstel en de aanpassingen de hervormingen niet geholpen. Door deze externe invloeden hebben we eind 2021 het gehele programma moeten herijken en de opdracht herschreven. Een positieve ontwikkeling was de beschikbaarheid van gelden voor het ontwikkelen van alternatieve woonvormen, waardoor Zwolle ruim 2 mln aan incidentele middelen heeft ontvangen. 

Tot slot zie je dat ook ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de huizenmarkt van invloed zijn op het sociaal domein. Thuisondersteuning kon niet meer voldoende geboden worden door gebrek aan personeel bij de gecontracteerde partners. Door gebrek aan betaalbare woningen voor jeugdigen, werden woonproblemen opgelost met zorgoplossingen zoals beschermd wonen.  

Van geld naar inhoud 

De beoogde besparingen bleken minder voorspelbaar en minder snel te realiseren dan vooraf gedacht. Hervormen kost tijd en als de besparingen een gevolg van de hervormingen zijn, duurt de daadwerkelijke besparing even. Tegelijkertijd werd met de hervormingen wel het fundament gelegd voor een sociaal domein dat ook in de toekomst nog ondersteuning kan bieden. Door de eerdergenoemde landelijke ontwikkelingen en nieuwe inzichten op o.a. Jeugd bleken veel van de besparingen ook niet meer realistisch. 

In 2021 is daarom een omslag gemaakt in het programma. Het werd het minder financieel gedreven en meer inhoudelijk gestuurd. De niet realistische besparingen zijn toen teruggedraaid en vanuit de inhoud is in afstemming met de financiële mensen met realisme gekeken naar wat wel en niet mogelijk was. Die besparingen zijn vervolgens ingeboekt en ook behaald. De bijgestelde besparingen waren onderbouwd en gelinkt aan interventies. Daarmee waren ze daadwerkelijk het resultaat van hervormingen. 

De resultaten 

In het programma hebben we gestuurd op systeemveranderingen en een andere manier van kijken, denken en werken. Als randvoorwaarden voor een duurzame inhoudelijke verandering.  

We zijn gestart met de systeemveranderingen zoals Inkoop Jeugd en Inkoop Beschermd Thuis. Maar ook een andere manier van betrekken van partners zoals in de sociale basis. Vervolgens hebben we de stap gemaakt naar anders werken en samenwerken in de praktijk. Zoals in het Innovatielab, de proeftuin jeugd, maar ook bij nieuwe tussenvormen van Beschermd thuis en bij het werken met de Doorbraakmethode bij gezinnen met multiproblematiek. Tot slot volgen de geldstromen steeds meer de weg van zware naar lichte ondersteuning en hebben we nu een begrotingsindeling die dat faciliteert. 

Daarnaast zijn er ook veel indirecte resultaten waar het programma een rol in heeft gespeeld. Binnen beleid wordt veel meer samengewerkt. In de teams, maar ook in opgaven. De afstemming met uitvoering en ondersteunende afdelingen is veel beter geworden en de samenwerking vanzelfsprekender. De rol van communicatie is groter geworden. Monitoring heeft een vaste plek in het sociaal domein gekregen en inhoud en financiën zijn beter op elkaar afgestemd.  

De afronding en het vervolg 

Het programma van de Hervormingsagenda stond niet op zichzelf. Het was een versneller in het proces dat al beginnen was met de decentralisaties. We hebben een beweging versterkt die de komende jaren nog verder gebracht zal worden. De sporen zijn geborgd in de reguliere organisatie.  
Het programma gaat over in de Koers Sociaal Domein die de ingeslagen weg verder aanscherpt.  

Daarnaast zullen het Integraal Zorgakkoord (IZA) en het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) de verdere samenwerking in de keten en de verschuiving van zware naar lichte ondersteuning versterken. Ze leggen een betere verbinding leggen met het medisch domein. Met ons programma hebben we het fundament hiervoor al gelegd. Dat geldt ook voor de landelijke Hervormingsagenda Jeugd. Veel van de nieuwe aanbevelingen zijn bij ons al praktijk geworden.